Second-class citizens

Cooperation & Development,avril 2006

Immigration has been back on the political agenda in France for some time. The protests which broke out last November in troubled suburbs throughout the country have given the debate a new edge. Two draft laws were presented in parliament early this year, one on France’s immigration policy and the second on enhancing equal opportunities. Nevertheless, the government looks helpless in view of the social problems. Development issues hardly play a role in public debate.

[ By Nathalie Gillet ]

According to France’s Ministry of the Interior, approximately 10,000 cars, 200 public buildings and numerous shops were destroyed during the riots in November. 130 persons were injured, including police officers, doctors and firemen. The government had to invoke the 1955 emergency law passed during the Algerian War of independence to quell the uprising, a procedure of high symbolic relevance.

For weeks, France and the rest of the world watched as hordes of youths of Arab and African descent demolished their neighbours’ cars in desolate suburbs. Anarchy and violence are the norm throughout the year in the areas concerned. This time, however, the French had to face up to reality: we are not a brotherly homogenous nation which gives everyone equal opportunities. Unemployment, black markets and violence mark everyday life in environments hardly fit for human habitation. The social gulf is now being felt as a threat to the nation’s cohesion. Statistics show that the repressive strategy Nicolas Sarkozy, the home minister, has had little success to date.

Hasty and poorly-funded housing programmes created large numbers of uniform tower blocks in the suburbs in the 1960s. As the French middle-classes have generally long since found more appealing accommodation, immigrants from North and sub-Saharan Africa are the main residents in these depressing Cités. The people who live here are of low status and socially excluded. There are officially 630 such “quartiers sensibles” (“sensitive neighbourhoods”). Unemployment rates here are between 30 and 50%. The national average is only 10% in France.

Accordingly, the events of November provided an opportunity to reconsider the issue of immigration. The conservative government had already been working on legal reforms in the months leading up to the troubles, and two bills were presented in parliament a few weeks ago. The key aim is to reverse basic immigration trends.

Selective immigration

In 2005, 167,600 people moved to France. This number is roughly the average of the last ten years. The share of those seeking work has fallen, however, and now makes up only five percent. Relatives or asylum seekers make up the other 95%. There is now to be an end to the “zero immigration” strategy for job applicants, as has been pursued for 30 years. The country needs qualified personnel, after all. In any case, France was never able to prevent illegal immigration.

The government is therefore setting new parameters. It will open France’s borders for labour migration with certain quotas, tighten up “family reunion” migration, and introduce an obligation to integrate for anyone who takes up permanent residence in France. For the first time, France is stating publicly who it wants and who it does not. It wants highly-qualified workers, staff for jobs that cannot be filled, so far, and clever students. And it wants to limit the number of relatives joining ordinary workers.

If the plan is implemented, migrant employees will acquire varying rights. Less-qualified workers for economic sectors which require many hands would receive a residence permit for one year, which can be extended according to the length of the employment contract. The residence permit would expire once the contract came to an end. Family members could follow only after 18 months (previously 12 months), and before doing so, it would have to be proved that there is adequate accommodation and income. In contrast, well-qualified employees would be permitted to stay for three years and it would be made easier for them to bring along family members. Foreigners with a degree from a French university could also stay for longer and look for work.

Another new feature is that migrants who wish to take up permanent residence must prove that they are prepared to integrate into French society. They would have to sign a “welcome and integration contract” which requires them to learn the French language and to respect French values (including the secular state and gender equality).

The government also regards marriages of French citizens with foreigners abroad as a problem. Currently 34,000 people each year get their right of residence in this way, twice as many as five years ago. Family reunions (about 20,000 people annually) are currently the second source of legal immigration behind marriages. In future, marriage to a French partner would no longer give an automatic right to residence in France. It will also be investigated whether these are Ôsham’ marriages. To get a residence card, marriages will have to have lasted at least three years (previously two) and the integration contract adhered to. Migrants will only be able to claim citizenship after four years of married life (previously two).

The proposed reforms are meeting with criticism. Olivier Brachet of the Forum des Réfugiés says: “The law will make people’s lives more complicated, but it will not reduce migration pressure.” Human rights organisations emphasise immigrants’ insecurity and consider that living together with their families is a stabilising factor. “Immigrants will lose their right to residency if they split from their partners or are fired by their employers,” complains Jean Paul Dubois of the French Human Rights League. “This is a regular production system for Ôsans papiers’.” The French use that term (literally “without papers”) for illegal immigrants. Greater scope for bureaucratic decision-making is also criticised. Brachet complains of “ prefects acting like colonial governors in migration issues.”

The organisation GISTI (Groupe d’information et de soutien des immigrés) denounces the utilitarian approach and speaks of “disposable immigration”. Socialists and communists oppose quotas which would help to exploit poor nations’ elites. However, the opposition in parliament is not proposing any clear alternative to the conservative government’s policy.

In the meantime, the government is also putting pressure on the countries of origin. “Our development efforts are meant to have a considerable influence on immigration trends,” says Foreign Minister Philippe Douste-Blazy. “We want to focus our aid on projects which keep populations where they are.” The Ministry of the Interior similarly wants countries which receive French development assistance to prevent migration as well as the transit of potential migrants. In other respects, the interests of the countries of origin do not play any particular role in the current debate in France.

Diverging opportunities

Under the “jus soli” legislation, everyone born in France can chose French citizenship at the age of 16, provided they have lived here for five years. But those who grow up in the troubled Cités have fewer chances than others, for example, on the job market. They are discriminated against, tacitly and sometimes probably subconsciously. Even though they hold French passports, these people are regarded as foreigners. Some of them are beginning to distance themselves from “the French”.

What lessons has the government learned from the November riots? Apparently not many, as far as housing problems are concerned. It has been a legal requirement for a long time for every municipality to have a 20% share of homes in subsidised housing projects for disadvantaged people. But many mayors refuse to comply. They fear that meeting the quota would affect the value of other real estate. Furthermore, the quota does not guarantee social diversity. According to SOS-Racisme, an anti-racist movement, migrants of the same ethnic origin are continually and knowingly placed in the same apartment buildings, in breach of the official regulations.

Sociologist Olivier No‘l says that, so far, the government has failed to come up with a comprehensive policy for equal opportunity. In his view, the bill recently introduced into parliament does not live up to its name because its hotchpotch of measures does not amount to a coherent strategy which might do justice to the task.

One of the bill’s provisions is that 14 year olds may take up apprenticeships. It also creates a national agency for “social cohesion and equal opportunity” and provides for tax exemptions in a further 15 “sensitive neighbourhoods” (100 in the past), assuming that companies will be enticed to creating additional employment there. The new law requires migrants with children to sign a “Contract of parental responsibility”, with a wide range of obligations. Those who fail to sign up risk losing social security entitlements. One legal reform issue is particularly contentious: a trial period of two years (previously three months) for all employees under 26 years before their jobs become permanent. This rule is intended to encourage companies to hire young people. Students and the trade unions are protesting, however, because this law would erode the rights of the employees affected.

Some politicians publicly regret that France stopped drafting all young men into military service some years ago. The time in the army used to play an important part in the integration process. The new law therefore establishes a voluntary citizens’ service (with training opportunities) for 50,000 young people. Nobody knows for sure what exactly this new service will consist of and whether it will appeal to members of the target group. Moreover, the national agency for social cohesion and equal opportunity will be empowered to carry out spot checks in French companies and impose fines.

“Is this supposed to be the necessary ÔMarshall Plan’?” scoffs Jean-Pierre Dubois, the human rights activist. “The national crisis is still ahead of us.” He argues that France has preached equal opportunities for all citizens for a long time, but never employed the means necessary to achieve such a state of affairs. Nevertheless, the claim of the Republic integrating all citizens with no concern for race or religion is still being vehemently defended. Demographers would like to collect data about ethnic minorities to get a clear picture of our society. However, this is forbidden in the name of national unity. In the meantime, Home Minister Sarkozy touches upon the taboo by demanding to register the ethnic origin of delinquent youths. Affirmative action, on the other hand, is officially not considered an option, even though it is already practised in some areas. For example, the distinguished university Sciences Politique in Paris has admission quotas for gifted high school students from the suburbs.

Last year, the conservative government passed a law obliging teachers to elaborate on the beneficial role of colonialism in school. There were angry responses from former colonies (particularly Algeria) as well as from the opposition parties. In the end, President Jacques Chirac promised to have the rule modified again. This political episode went to show that France has not really settled with its past.

Many people in France are uncomfortable with Islam. Normally, state and church are strictly separated in France. However, doing so is not straightforward when dealing with Muslims – and partly because of the colonial past. Such difficulties were recently exemplified in the row over Muhammad-cartoons from Denmark. The French Foreign Office spoke out against “offending any individual’s religious beliefs and convictions”. There cannot be any doubt, however, that similarly crude cartoons targeting the Catholic church would not have raised an eyebrow. Freedom of the press is a deeply rooted principle of the Republic and so is freedom of religion (including in the sense of not having to submit to any particular belief system). On the other hand, many French Muslims live with constant, implicit discrimination. They felt humiliated when French papers republished the controversial cartoons.

“In the French subconscious, every immigrant is still an Algerian. And every Algerian is a problem,” says Olivier Brachet of Forum des Réfugiés. “ We are trapped in our republican egalitarianism.” He says that, in the name of equality, diversity is considered a matter of course, but, at the same time, the nation does not deep inside accept diversity. “A good migrant in France is... French,” says Olivier Brachet.


Nathalie Gillet
is a freelance journalist based in Paris. She wrote this essay before the escalation of protests against government plans to introduce two-year trial periods for young employees in late March.

(Version allemande)

Bürger zweiter Klasse

Entwicklung und Zusammenarbeit, avril 2006

Der Aufstand, der im vergangenen November in Frankreichs Vorstädten ausbrach, hat der Migrationsdiskussion neue Dimensionen verliehen. Anfang dieses Jahres wurden zwei Gesetzentwürfe dem Parlament vorgelegt: einer zur Zuwanderungspolitik, der zweite zu erhöhter Chancengleichheit. Dennoch wirkt die Regierung hilflos. Entwicklungspolitik spielt in der Debatte praktisch keine Rolle.

[ Von Nathalie Gillet ]

Laut französischem Innenministerium wurden während der Krawalle im November rund 10 000 Autos, 200 öffentliche Gebäude und mehrere Läden zerstört. 130 Menschen wurden verletzt, darunter Polizisten, ärzte und Feuerwehrleute. Symbolkraft hat die Entscheidung, mit der die Regierung das Ende des Aufstandes einleitete: Sie wendete das alte Ausnahmerecht von 1955 an, das während des Algerienkriegs beschlossen wurde.

Wochenlang beobachteten Frankreich und die restliche Welt, wie in desolaten Vorstädten Horden von arabisch und afrikanisch aussehenden Jugendlichen über die Autos ihrer Nachbarn herfielen. In den betroffenen Vierteln herrschen das ganze Jahr über Anarchie und Gewalt. Diesmal aber mussten die Franzosen der Realität ins Gesicht schauen: Wir sind keine brüderlich homogene Nation, die jedem gleiche Aufstiegschancen schenkt. In einigen Teilen des Landes prägen Arbeitslosigkeit, Schwarzmärkte und Gewalt den Alltag in kaum menschenwürdigem Wohnumfeld. Die gesellschaftliche Kluft wird nun als Bedrohung des Zusammenhalts der Nation empfunden. Statistiken zeigen, dass die repressive Strategie von Innenminister Nicolas Sarkozy bisher wenig Erfolg hat.

In den 60er Jahren schufen eilige und dürftig finanzierte Wohnungsbauprogramme zahllose gleichförmige Hochhäuser. Die französischen Mittelschichten haben in der Regel längst schönere Wohnungen gefunden. Zuwanderer aus Nord- und Subsahara-Afrika dominieren die tristen Cités. Wer hier wohnt, ist ausgegrenzt. Offiziell gibt es in Frankreich 630 solcher „sensiblen“ Viertel – mit Arbeitslosenquoten zwischen 30 und 50 Prozent. Im nationalen Schnitt sind es nur zehn Prozent.

Erwünschte und unerwünschte Ausländer

Der November bot also Gelegenheit, das Thema Zuwanderung neu aufzugreifen. Schon zuvor hatte die konservative Regierung an Gesetzesreformen gearbeitet, die sie kürzlich vorstellte. Ihr Kernanliegen ist, wichtige Migrationstrends umzukehren. 2005 zogen 167 600 Menschen nach Frankreich. Das entspricht ungefähr dem Schnitt der vergangenen zehn Jahre. Der Anteil der Arbeitsmigranten ist aber gesunken und beträgt nur noch fünf Prozent. 95 Prozent sind Familienangehörige oder Asylbewerber. Mit der seit 30 Jahren durchgeführten Null-Immigration-Strategie für Arbeitnehmer soll jetzt Schluss sein, denn das Land braucht Fachkräfte. Ohnehin gelang es nie, die illegale Zuwanderung zu verhindern.

Die Regierung setzt deshalb neue Parameter: öffnung der Grenzen für quotierte Arbeitsmigrationen, Erschwerung des Familiennachzugs und Integrationspflicht für alle, die sich dauerhaft in Frankreich niederlassen. Erstmals wird offen gesagt, wer erwünscht ist und wer nicht. Erwünscht sind hochqualifizierte Arbeitnehmer, Personal für stark nachgefragte Berufe und pfiffige Studenten. Unerwünscht sind dagegen Familienangehörige einfacher Arbeitnehmer.

Wenn das Vorhaben umgesetzt wird, werden Arbeitsmigranten unterschiedliche Rechte bekommen. Weniger qualifizierte Arbeiter für personalhungrige Wirtschaftszweige erhielten dann eine Aufenthaltserlaubnis für ein Jahr, die je nach Dauer des Arbeitsvertrages verlängert werden kann. Mit dem Arbeitsvertrag ginge aber die Aufenthaltserlaubnis zu Ende. Angehörige dürften frühestens nach 18 Monaten (statt bisher 12) nachziehen, zuvor müssten ausreichender Wohnraum und Einkommen nachgewiesen werden. Hochqualifizierte Arbeitnehmer sollen dagegen drei Jahre bleiben dürfen. Ihnen wird es leichter gemacht, ihre Familien mitzubringen. Ausländer, die in Frankreich einen Hochschulabschluss machen, dürfen ebenfalls länger bleiben und Arbeit suchen.

Außerdem sollen Migranten, die sich dauerhaft niederlassen wollen, künftig ihre Integrationsbereitschaft nachweisen. Sie sollen einen „Integrationsvertrag“ unterschreiben, der sie zum Erlernen der französischen Sprache und zum Respekt vor den Werten der Republik (inklusive säkularem Staat und Geschlechtergleichstellung) verpflichtet. Die Regierung betrachtet auch im Ausland geschlossene Ehen von Franzosen mit Ausländern als Problem. Derzeit erhalten jährlich 34 000 Personen auf diesem Weg ihr Aufenthaltsrecht, doppelt so viele wie vor fünf Jahren. Familiennachzug von Migranten ist der zweithäufigste legale Zuwanderungsfaktor (zuletzt rund 20 000 Menschen). Ehen mit französischen Partnern sollen künftig nicht mehr automatisch zum Aufenthalt in Frankreich berechtigen. Auch soll geprüft werden, ob die Ehen ernst gemeint sind. Sie müssen künftig drei Jahre (bisher zwei) bestehen und werden nur in Verbindung mit dem Integrationsvertrag zum Aufenthaltsrecht führen. Anspruch auf Einbürgerung gibt es künftig erst nach vier Jahren gemeinsamen Lebens (bislang zwei).

Der Reformvorschlag stößt auf Kritik. Olivier Brachet vom Forum des Réfugiés meint: „Das Gesetz wird das Leben der Menschen komplizierter machen, aber den Migrationsdruck nicht verringern.“ Menschenrechtsorganisationen werten das Zusammenleben mit der Familie als Stabilisierungsfaktor. „Wenn sie sich von ihrem Partner trennen oder von ihrem Arbeitgeber entlassen werden, verlieren Einwanderer ihr Aufenthaltsrecht“, klagt Jean-Pierre Dubois von der Französischen Liga für Menschenrechte. „Das ist eine regelrechte Fabrik für ,sans papiers‘.“ Mit diesem Begriff, wörtlich „Papierlose“, bezeichnen Franzosen illegale Einwanderer. Kritisiert wird auch der größere Ermessensspielraum der Verwaltung. Brachet klagt: „Präfekten agieren in Sachen Aufenthalt quasi wie Kolonialgouverneure.“

Die Organisation GISTI (Groupe d’information et de soutien des immigrés) prangert den utilitaristischen Ansatz an und spricht von „Wegwerfimmigration“. Sozialisten und Kommunisten wenden sich gegen Quoten, die dazu dienten, Eliten armer Länder auszuplündern. Allerdings schlägt die parlamentarische Opposition keine klare Alternative zur Immigrationspolitik der konservativen Regierung vor.

Derweil macht die Regierung auch Druck auf die Herkunftsländer. „Unsere Entwicklungspolitik strebt an, unseren Migrationstrend beträchtlich zu beeinflussen“, sagt Außenminister Philippe Douste-Blazy. „Wir wollen unsere Hilfe besser auf Projekte konzentrieren, die die Bevölkerung zu Hause halten.“ Länder, die von Frankreich Entwicklungshilfe bekommen, sollen, wenn es nach dem Innenministerium geht, zudem die Durchreise von potenziellen Migranten unterbinden. Ansonsten spielen in der aktuellen Migrationsdebatte die Interessen der Herkunftsländer keine nennenswerte Rolle.

Unterschiedliche Chancen

Nach dem Gesetz können Kinder von Migranten, die im Land geboren wurden und fünf Jahre hier gelebt haben, ab 16 Franzosen werden. Doch wer in den heruntergekommenen Cités aufwächst, hat es beispielsweise auf dem Arbeitsmarkt schwerer als andere. Es gibt unausgesprochene – und manchmal sicherlich auch unbewusste – Diskriminierungen. Trotz ihrer Pässe werden diese Franzosen weiterhin als Ausländer betrachtet. Einige neigen heute dazu , sich von „den Franzosen“ abzugrenzen.

Welche Lehren hat die Regierung aus den Novemberkrawallen gezogen? In der Wohnungspolitik ist bislang wenig zu sehen. Obwohl gesetzlich seit langem jede Gemeinde einen Anteil von 20 Prozent Sozialwohnungen erreichen muss, weigern sich die Bürgermeister oft dagegen. Sie fürchten, die Quote werde den Wert anderer Immobilien beeinträchtigen. Außerdem bedeutet die Quote keine Garantie für gesellschaftliche Mischung. Laut SOS-Racisme, einem antirassistischen Verband, werden immer wieder entgegen den Vorschriften Migranten gleicher Herkunft bewusst in dieselben Wohnblöcke gesteckt.

Bisher ist keine entschiedene Politik der Chancengleichheit eingeleitet worden, sagt der Soziologe Olivier No‘l. Das Gesetzprojekt, das neulich ins Parlament kam, trägt aus seiner Sicht diesen Titel zu unrecht. Das Sammelsurium von Maßnahmen ergebe keine kohärente Strategie, die der Aufgabe gerecht würde.

Vorgesehen sind unter anderem die Möglichkeit, dass 14-jährige eine Lehre antreten, die Schaffung einer Nationalen Agentur für soziale Harmonie und Chancengleichheit und Steuerbefreiungen für 15 weitere Problemregionen (bislang 100), damit Unternehmen Stellen in „sensiblen“ Vierteln schaffen. Für Migranten mit Kindern sieht das neue Gesetz einen „Vertrag über die elterliche Verantwortung“ mit allerlei Pflichten vor. Wer sich darauf nicht einlässt, verliert Anspruch auf Sozialleistungen. Besonders umstritten ist der Passus, der für alle Arbeitnehmer unter 26 Jahren eine Probezeit von zwei Jahren (statt bisher durchnittlich drei Monaten) vorsieht. Das soll Firmen dazu ermutigen, junge Leute zu beschäftigen. Gewerkschaften und Studenten protestieren aber, weil so die Rechte der betroffenen Arbeitnehmer unterhöhlt würden. Politiker bereuen heute oft die Abschaffung des Wehrdienstes, der früher eine wichtige Rolle bei der Integration spielte. Das neue Gesetz schafft deshalb für 50 000 Jugendliche einen freiwilligen Zivildienst mit Ausbildungsmöglichkeiten. Noch weiß aber niemand genau, woraus dieser neue Dienst bestehen soll und ob er Jugendliche der Zielgruppe überhaupt anspricht.

„Soll das der nötige ‚Marshall Plan‘ sein?“, fragt der Menschenrechtler Jean-Pierre Dubois spöttisch und urteilt: „Wir haben die nationale Krise noch vor uns.“ Frankreich habe lange Gleichberechtigung gepredigt, aber nicht die dafür nötigen Mittel eingesetzt. Dennoch wird der Anspruch, die Republik sei ein Schmelztiegel, weiterhin vehement verteidigt. Demographen hätten gerne Daten über ethnische Minderheiten, um ein klares Bild der Gesellschaft zu bekommen. Derlei bleibt aber im Namen der nationalen Einheit verboten. Zwar wagt sich Innenminister Sarkozy inzwischen an das Tabu heran, wenn er die ethnische Klassifizierung straffälliger Jugendlicher verlangt. Positive Diskriminierung bleibt aber offiziell ausgeschlossen. Dabei wird sie mancherorts schon praktiziert. Die Elitehochschule Sciences Politiques in Paris hat beispielsweise Aufnahmequoten für talentierte Vorstadtgymnasiasten.

2005 verabschiedeten konservative Politiker ein Gesetz, das Lehrer verpflichtete, die positive Rolle der Kolonisierung in den Schulen zu unterrichten. Nach heftigen Protesten seitens der Ex-Kolonien (besonders Algeriens) und Oppositionsparteien versprach Präsident Jacques Chirac die umstrittenen Sätze ändern zu lassen. Diese Episode zeigt einmal mehr, dass unsere Vergangenheit noch längst nicht bewältigt ist.

Vielen Franzosen bereitet der Islam Unbehagen. Normalerweise sind in Frankreich Religion und Staat strikt getrennt. Das ist aber gegenüber Muslimen nicht so einfach – nicht nur wegen der Kolonialvergangenheit. Die Kontroverse über die dänischen Mohammed- Karikaturen war ein Beispiel dafür. Das französische Außenamt sprach sich sogar gegen „jede Verletzung de Individuen in ihren religiösen Glauben und überzeugungen“ aus. Keine Frage: Vergleichbar verletzende Karikaturen über den Katholizismus wären nicht der Rede wert gewesen. Pressefreiheit ebenso wie Religionsfreiheit in dem Sinn, sich einem Glauben nicht unterwerfen zu müssen, sind fest verankerte republikanische Grundsätze. Andererseits empfanden viele französische Muslime, die ständig unausgesprochener Diskriminierung ausgesetzt sind, die Wiederveröffentlichung der Karikaturen in Frankreich als neue Demütigung.

„Wir sind heute in unserem republikanischen Egalitarismus gefangen“, meint Olivier Brachet vom Forum des Réfugiés. Im Namen der Gleichberechtigung gelte Diversität als selbstverständlich, aber im tiefen Inneren akzeptiere die Nation keine Vielfalt. „Ein guter Migrant in Frankreich ist É ein Franzose“, sagt Olivier Brachet.


Nathalie Gillet ist freie Journalistin in Paris. Ihr Artikel entstand, bevor der Protest von Studenten und Gewerkschaften gegen verlängerte Probezeiten Ende März eskalierte.