Alter Wein in neuen Schläuchen

Der Überblick, Janvier 2004

Die französische Entwicklungshilfe schaut wieder auf Afrika
http://www.der-ueberblick.de/archiv/200401/200401.006/index.html

Seit die Konservativen 2002 zurück an der Macht sind, rückt Afrika und bilaterale Hilfe wieder ins Zentrum der Entwicklungszusammenarbeit Frankreichs. Der Anteil der Entwicklungshilfe am Bruttoinlandsprodukt ist gestiegen. Auf der internationalen Bühne verkauft sich Präsident Jacques Chirac als Anwalt für Afrika. Aber warum nimmt Frankreich seine alte Perspektive wieder neu ein?
(...)
von Nathalie Gillet
Nathalie Gillet ist Mitarbeiterin der französischen Zeitschrift "Marchés tropicaux et méditerranéens", wo sie hauptsächlich für die arabischen Länder und die bilaterale Zusammenarbeit mit Afrika zuständig ist.

France's partnership with Africa

Development & Cooperation, Septembre 2003

http://www.inwent.org/E+Z/content/archive-eng/07-2003/foc_art3.html

By Nathalie Gillet

Five years ago, in 1998, the Jospin government put French development policy on a radically new footing: the former colonies lost their special status, to be treated like any other country, and the reins of management passed to the Ministry of Foreign Affairs. But with the Right's return to power, Africa and its development moved back to centre-stage. France finds it hard to turn its back on that special relationship. After all, it is what secures its stature as a major power.


For decades, French development policy focused particularly on those ex-colonies that stayed loyal to France after being granted independence – countries known collectively as "le champ". The rest of the world, the "pays hors champ", received scant attention. In 1990, President François Mitterrand set out to change this state of affairs, announcing at the 16th Franco-African summit in La Baule that the umbilical cord that had kept the African ex-colonies dependent on France would be severed: "France will channel all its (financial) efforts into helping (the recipient countries) gain more freedom." Those words at the time had the impact of a clap of thunder, especially since they came linked with a message that there would be no more military bailouts for dictatorial regimes: "We will no longer intervene in internal affairs (...) but we will be diligent in the protection of our nationals."

The results of this newly formulated policy were disappointing, however: on the one side were weak nation-states with pseudo-democratic institutions; on the other, inefficient provision of aid for reducing poverty. In actual fact, what was lacking from the very beginning was the political will to put the new concept across. In particular, economic interests (e.g. in Gabon, Cameroon and Côte d'Ivoire) helped ensure that there was practically no change in the pattern of aid. Mitterrand himself proved more a hindrance than a help for the new policy. He by-passed the State Secretariat for Cooperation by using his personal advisers (especially Guy Penne and his son Jean Christophe – "Papa m’a dit" – Mitterrand) and the "African Cell" at the Elysée, an unofficial channel of communication for African heads of state headed by the mythical Jacques Foccart. All attempts at reform were thus ruined.


Development policy reform by the Socialist government

It was not until eight years later that cooperation was truly reformed – and that reform was introduced by the Socialist government of Lionel Jospin in 1998. Jospin's aim, as well, was to normalise relations with the ex-colonies and lay foundations for a more credible French policy. The crucial change brought about by the 1998 reform was the integration of the massive State Secretariat for Cooperation (formerly regarded effectively as a ministry for francophone Africa) into the Ministry of Foreign Affairs, with a shared budget. This was done to make for a more coherent foreign policy, which could now at last extend to Africa and had a new instrument (the cooperation institutions) at its disposal. Today, responsibility for cooperation with all developing countries (formerly only countries in the 'champ') rests with the Minister Delegate for Cooperation and Francophony, Pierre-André Wiltzer, and the Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) headed by directeur général Bruno Delaye, both of whom answer to the Minister of Foreign Affairs.

The second major change brought about by the 1998 reform was the extension of activities to an initial 61 – now 54 – countries (including non-African ones) assigned to what was called a "priority solidarity zone" (ZSP). Africa was now no longer divided into francophone countries and the rest; it was regarded as an entire continent. But the ZSP became the most widely criticised part of the reform, attacked by both the civil servants who mourned the passing of the old Africa policy and the reformers. For if good governance is a standard, it is not met, of course, by Tunisia, Guinea, Togo, Congo, Gabon, Chad, Djibouti and Cuba. And on grounds of need, Mauritius and the Seychelles do not belong in the ZSP (and have not been included since 2002); nor do Gabon and South Africa. And why is Zimbabwe in the zone and not Zambia? The answer, according to the first DGCID report, is that country selection is "based on the interests of and comparative benefits to France".

The DGCID delivers half of French development policy, managing the personnel and financial resources for technological, scientific and cultural cooperation between France and the world, with a budget of 1,031 million euros in 2003. The DGCID is responsible for the conception and implementation of cooperation with the countries of the ZSP. It supports a network of 160 offices for cooperation and culture (SCAC), which are incorporated into embassies, as well as 151 cultural centres, 266 language schools of the Agency for the Teaching of French Abroad (AEFE) and 27 research institutes for social sciences and the humanities. France today sends some 2,500 Technical Assistants to developing countries; 10 years ago, the figure was 20 0001. In 2002, the DGCID budget made up 40 % of the total budget of the Foreign Affairs Ministry (48 % of it for Africa). In 2001, there were around 160,000 foreign students enrolled at French universities (23 % from Africa), some 5,200 of them with a French scholarship. (With all these figures, however, it must be noted that they relate to the full span of international relations, so what they can tell us about development cooperation is limited.)

Another result of the 1998 reform was that state and civil society moved closer together, especially in the wake of the establishment in 1999 of the High Council for International Cooperation (HCCI), which maintains contact with local authorities, private companies, members of parliament, academia, NGOs and other members of the civil society. Of all the newly formed institutions, this consultative service has caused politicians and diplomats the most annoyance. In the performance of its duty to inform government and public about issues of cooperation, the HCCI was so critical that it was almost dissolved. Supposedly for financial reasons, its membership was reduced from 60 to 45, its activities confined to purely development-relevant issues and its role as advisor to the prime minister downgraded.

Coordination of the policies pursued in the different ministries was improved in 1998 with the establishment of the Interministerial Committee on International Cooperation and Development CICID, which (in theory) meets once a year to define the guidelines of French cooperation and the countries which qualify for inclusion in the ZSP. According to the CICID, the following are priority intervention sectors: water supply, education, health (fight against AIDS), agriculture, rural development and infrastructure (especially within the framework of NEPAD).


The new priorities of the conservative government

With the return of the Right to power last year, the tenor of French cooperation changed and there was a renewed surge of foreign policy initiatives (boosted by the crises in Côte d'Ivoire and Iraq). The priorities of the Raffarin government in the field of cooperation are listed in a 10-point plan setting out a roadmap for the next five years:

– increase in French development aid,
– preference for bilateral aid,
– intensification of cooperation with Africa,
– switch from policy of assistance to partnership,
– further decentralisation of development policy,
– closer cooperation with civil society and the private sector,
– promotion of voluntary service,
– strengthening French technical competence,
– more efficient coordination of the different instruments, and finally
– stronger political representation in partner countries.

While government aid has steadily decreased in recent years (and the number of recipient countries has increased), the new government is now talking about raising the level of funding. The 0.32% of GDP registered in 2000 rose to 0.36% (5.5 billion euros) in 2001. And for 2003, the draft budget provides for a further upturn to 0.39% (6.1 billion euros). The present OECD average, by comparison, is 0.23%. According to Jacques Chirac, the percentage of GDP will rise to 0.5% over the next five years and reach the internationally agreed target of 0.7% in ten years time.

Bilateral aid is the preferred option because it is seen as a clearer, more flexible instrument. During the Jospin years, the Finance and Economics Ministry had stepped up multilateral aid, increasing its budget share from 27% (1995) to 40.3% (2001), with the additional funds channelled largely through the EU; France contributes around 25% of the money that flows into the European Development Fund. But the lumbering procedures of that system lead to delayed payments, prompting frequent complaints from partner countries. So most of the increase in aid will be for bilateral activities.

Bilateral aid in 2001 amounted to 2.65 billion euros (61% of it for Africa, incl. North Africa) as against 4.2 billion euros in 1995. Still topping the list of partner countries is Egypt (243 million euros), followed by Morocco (181 million), Côte d'Ivoire, Senegal and Tunisia. Altogether, the less developed countries get 31% of bilateral aid (819 million). Instead of project aid, the emphasis in future will be on programme aid (especially in social sectors).


Financial Cooperation remains separate

Alongside the DGCID is the French development bank and Financial Aid implementing organisation Agence française de développement (AFD), headed by Jean-Michel Sévérino. This comes under not the Foreign Affairs Ministry but the Finance and Economics Ministry, for which it administered a budget of some 1.23 billion euros in 2002, 475 million of it for the overseas territories (TOM). It also received 190 million euros from the Ministry of Foreign Affairs for subsidies to developing countries.

The AFD provides both subsidies and loans. AFD subsidies go to three groups of countries. The first consists of 13 "priority countries" (pays de concentration), where France is one of the top three donors and operates programmes in several sectors. Those countries include Senegal, Benin, Burkina Faso, Mali, Cameroon, Chad and Madagascar (Togo, Central Africa and Congo were excluded on grounds of poor governance). The second group comprises 12 countries qualifying for "heightened cooperation" (one or two sectors), the third 30 countries classed as "opportunistic" recipients (occasional engagement), where the AFD does not maintain an office. For the AFD, too, Africa remains the primary focus of activities.

Of AFD loans, 85% are concentrated on five countries (Morocco, Tunisia, South Africa, Vietnam and the Dominican Republic). New borrowers have recently been approved: in the Eastern Mediterranean (Turkey, Syria, Lebanon) and in the Mekong Basin (Thailand, Southern China). The AFD channels its input mainly into water supply, health, environmental protection, private enterprise and finance projects, relying on the experience of predominantly French companies.

For the AFD, the ZSP zone defined by the 1998 reform is proving both too big and too small: it is too small for the AFD's loan activities because with the solvency of the developing countries steadily declining, fewer and fewer countries are eligible for loans (85% of loan capital goes to five countries). This heightens the risk – so a few months ago the AFD was given permission to extend loans to other countries as well. On the other hand, the ZSP is too big for the subsidy funds the AFD receives from the Ministry of Foreign Affairs. So in that area, it focuses on a small group of countries.

France will realise the planned increase in government aid mainly through debt relief within the framework of the HIPC initiative. The world's fifth largest donor country, France is the OECD member that has remitted the largest volume of debt (10.4 billion euros) and its participation in the HIPC initiative takes three forms: debt relief within the framework of the Paris Club (5.7 billion), bilateral debt relief (4.7 billion) and multilateral relief (200 million). For bilateral debt relief, France has for some time had a new instrument at its disposal: "debt relief and development agreements" (C2D). Under these agreements, the debtor country continues to make repayments but France immediately transfers the corresponding sums of money to a special account at the debtor's central bank. This is to ensure that the money is used for sustainable development and poverty reduction, in the form of subsidies for three years. C2D agreements worth 2.75 billion euros have been (or will shortly be) concluded with Mozambique, Uganda, Bolivia, Cameroon and Côte d'Ivoire.


Africa back in the focus of interest

In contrast to the Jospin government, which devoted its attention mainly to European problems and the crisis in the Middle East and made no bones about its pessimism regarding Africa, the conservative government committed itself in 2002 to "re-prioritizing" Africa. The 22nd Franco-African summit, held in mid-February in Paris, took place under the banner "A new partnership between France and Africa". President Chirac and his Foreign Affairs Minister Dominique de Villepin have made this a personal cause. At the G8 summit at the beginning of June in Evian, Chirac pushed for more help for Africa. Villepin, who spent a long time in the directorate for African and Malagasy affairs at the Quai d’Orsay, knows the continent very well and travels around it so much that the actual minister for cooperation, Pierre-André Wiltzer, plays what seems to be something of a back-seat role. The foreign minister's determination to ring the changes has led to a younger team, even to a reshuffle within the African Cell at the Elysée (eminence grise Michel Dupuch replaced by Michel de Bonnecorse-Lubière). Now that Africa is back at the centre of international debates, Wiltzer2 reckons that "Jacques Chirac has won France back its role as spokesman for the poor countries, and especially the countries of Africa."

But while France's influence may well benefit the poor, France also finds it convenient to be able to hitch those countries to the wagon of its pursuit of foreign policy objectives – in support of its rejection of the Anglo-American war in Iraq or a future international agreement on cultural diversity to prevent cultural services being treated as marketable commodities. Such issues were discussed, for example, at the last Francophony Conference in October 2002, in the presence of the representatives of 56 countries; the event was even attended by Algeria's President Abdelaziz Bouteflika, who had previously regarded such conferences as cultural hegemonism. These are signs of a marked politicisation of Francophony.

France has radically transformed its cooperation and development policy but a number of questions remain unanswered. The Finance and Economics Ministry retains a substantial role (relations with other donor countries, tutelage of the AFD, management of debt relief mechanisms), while the Ministry of Foreign Affairs is responsible for cooperation and project subsidies. This two-track arrangement continues to be an obstacle to the coherence sought through reform – an obstacle which becomes apparent, for example, in the relationship between the SCAC and the external bureaux of the AFD.

In addition, the top-ranking officials at the Ministry of Foreign Affairs are not specialists in development policy, which has never been among the high callings of the French diplomatic service. Apart from that, the African Cell at the Elysée remains intact, with a direct line to the President. And as for European exports to Africa at dumping prices, the French government may have announced that farm subsidies will be dismantled but at the same time it has refused to do anything to reform European agricultural policy until 2006. The contradictions thus remain.

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1. "Rapport d‘information" of the French Senate, October 30, 2001
2. France-Afrique: La droite reprend l‘initiative, in: Marchés tropicaux et méditerranéens (special topic issue), no.°2979, December 13, 2002

Nathalie Gillet writes for the French weekly periodical Marchés tropicaux et méditerranéens.

(version allemande):

Frankreichs neue Entwicklungspolitik :

Auf der Suche nach einer neuen Partnerschaft mit Afrika

Entwicklung und Zusammenarbeit, Septembre 2003

Von Nathalie Gillet
(http://www.inwent.org/E+Z/content/archiv-ger/07-2003/schwer_art3.html)

Vor fünf Jahren, 1998, kam es mit der Regierung Jospin zur entscheidenden Reform der französischen Entwicklungspolitik: Die früheren Kolonien verloren ihre Sonderstellung und wurden anderen Ländern gleichgestellt, das Außenministerium übernahm die Führung. Aber mit der Rückkehr der Rechtsparteien an die Macht ist Afrika und dessen Entwicklung wieder in den Mittelpunkt gerückt. Die französische Politik tut sich schwer, die Sonderbeziehung aufzugeben – schließlich ist sie es, die ihm den Rang einer großen Mittelmacht sichert.


Jahrzehntelang hatte die französische Entwicklungspolitik sich vor allem auf jene Ex-Kolonien konzentriert, die nach Gewährung der Unabhängigkeit loyale Beziehungen zu Frankreich aufrecht erhalten hatten, und die als „le champ“ bezeichnet wurden. Der Rest der Welt, bekannt als „pays hors champ“, wurde nur spärlich bedacht. Dies wollte Präsident François Mitterrand ändern, als er 1990 in La Baule, während des 16. Gipfeltreffens Frankreich-Afrika, ankündigte, die Nabelschnur werde durchtrennt werden, die die afrikanischen Ex-Kolonien bisher in Abhängigkeit von Frankreich gehalten hatte: „Frankreich wird seine gesamten (finanziellen) Anstrengungen darauf richten, das Bemühen (der Empfängerländer) um mehr Freiheit zu unterstützen.“ Diese Worte wirkten damals wie ein Donnerschlag, vor allem weil sie mit der Botschaft verknüpft waren, es werde keine militärischen Rettungsaktionen für diktatorische Regime mehr geben: „Wir wollen uns nicht länger in interne Angelegenheiten einmischen (…), aber wir werden auf den Schutz unserer Staatsbürger bedacht sein.“

Doch das Ergebnis dieser neu formulierten Politik war enttäuschend: einerseits schwache Nationalstaaten mit scheindemokratischen Institutionen, andererseits Ineffizienz der Hilfe zur Armutsbekämpfung. In Wirklichkeit fehlte von Anfang an der politische Wille, das neue Konzept durchzusetzen. Vor allem trugen wirtschaftliche Interessen (z. B. in Gabun, Kamerun und Elfenbeinküste) dazu bei, dass die Aufteilung der Hilfe sich praktisch nicht veränderte. Mitterrand selbst erwies sich für die neue Politik eher als Hindernis. Er umging das Staatssekretariat für Kooperation durch seine persönlichen Ratgeber (vor allem Guy Penne und sein Sohn Jean Christophe Mitterrand, genannt „Papa m’a dit“) und durch die „afrikanische Zelle“ im Elysée, die als inoffizieller Kommunikationskanal für afrikanische Staatsführer diente, mit dem mythischen Jacques Foccart an der Spitze. Auf diese Weise wurden alle Reformversuche zunichte gemacht.


Reform der Entwicklungspolitik durch die sozialistische Regierung

Erst acht Jahre später kam es zu einer Reform der Kooperation, die diesen Namen verdiente: durch die sozialistische Regierung von Lionel Jospin im Jahre 1998. Auch Jospins Ziel war es, die Beziehungen zu den Ex-Kolonien zu normalisieren und Grundlagen für eine größere Glaubwürdigkeit der französischen Politik zu schaffen. Die entscheidende Veränderung, die die Reform von 1998 mit sich brachte, war die Eingliederung des riesigen Staatssekretariats für Kooperation (früher quasi als Ministerium für das frankophone Afrika betrachtet) in das Außenministerium, mit einem gemeinsamen Haushalt. Ziel war eine bessere Kohärenz in der Außenpolitik, die nun endlich Afrika in ihren Arbeitsbereich einbeziehen konnte und über ein neues Instrument (die Institutionen der Zusammenarbeit) verfügte. Zuständig für die Kooperation mit allen Entwicklungsländern (früher nur für die Länder des „champ“) sind heute der beigeordnete Minister (ministre délégué) für Zusammenarbeit und Frankophonie, Pierre-André Wiltzer, und die Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) unter dem directeur général Bruno Delaye, und beide unter Vormundschaft des Außenministers.

Die zweite wichtige Veränderung der Reform von 1998 war die Ausweitung des Aktionsfeldes auf zunächst 61, heute 54 Länder (darunter auch nicht-afrikanische) unter der Bezeichnung „Zone prioritärer Solidarität“ (ZSP). Afrika wird nun nicht mehr in die Frankophonie und den Rest aufgeteilt, sondern als Gesamtkontinent betrachtet. Die ZSP wurde der meistkritisierte Teil der Reform, sowohl von Seiten der nostalgischen Beamten der ehemaligen Afrikapolitik als auch der Reformisten. Denn wenn good governance ein Maßstab ist, dann trifft er auf Tunesien, Guinea, Togo, Kongo, Gabun, Tschad, Dschibuti und Kuba natürlich nicht zu. Unter dem Gesichtspunkt der Bedürftigkeit wiederum gehören Mauritius und die Seychellen nicht in die ZSP (und sind es auch seit 2002 nicht mehr), ebenso wie Gabun und Südafrika. Und warum ist Simbabwe in der Zone und nicht Sambia usw. Als Antwort liest man im ersten Bericht der DGCID, dass die Auswahl eines Landes „je nach den Interessen und den komparativen Vorteilen Frankreichs“ erfolgt.

In der DGCID konzentriert sich die eine Hälfte der französischen Entwicklungspolitik: die personellen und finanziellen Mittel der technischen, wissenschaftlichen und kulturellen Kooperation Frankreichs mit dem Ausland, mit einem Budget von 1031 Millionen Euro in 2003. Die DGCID ist für die Konzeption und Durchführung der Zusammenarbeit mit den Ländern der ZSP zuständig. Sie betreut ein Netz von 160 Dienststellen für Kooperation und Kultur (SCAC), die Teil der jeweiligen Botschaften sind, sowie 151 Kulturzentren, 266 Sprachschulen der Agentur für Französischunterricht im Ausland (AEFE) und 27 Forschungsinstitute für Sozial- und Geisteswissenschaften. Frankreich entsendet etwa 2500 Technische Assistenten in Entwicklungsländer – vor 10 Jahren waren es noch 20 0001. Im Jahr 2002 umfasste der Etat der DGCID 40 % des Gesamtetats des Außenministeriums (davon 48 % für Afrika). An französischen Hochschulen studierten in 2001 rund 160 000 ausländische Studenten (23 % aus Afrika), davon etwa 5200 mit einem französischen Stipendium. (Bei all diesen Zahlen muss jedoch beachtet werden, dass sie die gesamten Auslandsbeziehungen umfassen; sie sind also nur bedingt aussagefähig für die Entwicklungszusammenarbeit.)

Die Reform von 1998 führte auch zu einer Annäherung von Staat und Zivilgesellschaft, vor allem durch die 1999 erfolgte Gründung des Hohen Rates für internationale Kooperation (HCCI), der mit lokalen Behörden, Privatunternehmen, Abgeordneten, Wissenschaftlern, Nichtregierungsorganisationen und anderen Mitgliedern der Zivilgesellschaft in Verbindung steht. Von allen neu gegründeten Institutionen hat dieses Beratungsorgan Politiker und Diplomaten am meisten geärgert. In seiner Aufgabe, Regierung und Öffentlichkeit über Fragen der Zusammenarbeit zu informieren, hat sich der HCCI so kritisch gezeigt, dass er beinahe abgeschafft worden wäre. Aus angeblich finanziellen Gründe wurde die Mitgliederzahl von 60 auf 45 herabgesetzt, sein Arbeitsfeld auf rein entwicklungsrelevante Fragen beschränkt und seine Aufgabe der Beratung des Premierministers im Rang heruntergestuft.

Die Koordination der Politiken verschiedener Ressorts wurde 1998 verstärkt mit der Gründung des Interministeriellen Komitees für internationale Zusammenarbeit und Entwicklung (CICID), das sich (theoretisch) einmal jährlich trifft, um die Richtlinien der französischen Zusammenarbeit wie auch die Mitgliedsländer der ZSP festzulegen. Laut CICID sind prioritäre Interventionssektoren die folgenden : Wasserversorgung, Bildung, Gesundheit (AIDS-Bekämpfung), Landwirtschaft, ländliche Entwicklung und Infrastruktur (insbesondere im Rahmen von NEPAD).


Die neuen Prioritäten der rechts-bürgerlichen Regierung

Die Rückkehr der Rechten an die Macht bringt der französischen Zusammenarbeit seit einem Jahr einen neuen Klang, mit einem Wiederaufschwung außenpolitischer Initiativen (verstärkt durch die Krisen in Elfenbeinküste und Irak). Die Prioritäten der Regierung Raffarin im Bereich der Kooperation sind in einem 10-Punkte-Programm zusammengefasst, als Fahrplan für die nächsten fünf Jahre:

– Steigerung der französischen Entwicklungshilfe,
– Bevorzugung der bilateralen Hilfe,
– Stärkung der Zusammenarbeit mit Afrika,
– Übergang von Assistenzpolitik zu Partnerschaft,
– weitere Dezentralisierung der Entwicklungspolitik,
– engere Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft und dem Privatsektor,
– Förderung des freiwilligen Dienstes,
– Verstärkung der französischen technischen Kompetenz,
– effizientere Koordination der verschiedenen Instrumente, und schließlich
– stärkere politische Repräsentation in den Partnerländern.

Während die staatliche Hilfe in den letzten Jahren ständig geschrumpft ist (bei gleichzeitiger Erhöhung der Zahl der Empfängerländer), spricht sich nun die neue Regierung für eine Steigerung der Mittel aus. Die Quote von 0,32 % des BIP im Jahre 2000 ist für 2001 auf
0,36 % (5,5 Mrd. Euro) gestiegen. Für 2003 ist nach dem Budgetentwurf eine Steigerung auf 0,39 % vorgesehen (6,1 Mrd. Euro). Zum Vergleich: der derzeitige OECD-Durchschnitt beträgt 0,23 %. Laut Jacques Chirac soll die BIP-Quote in fünf Jahren den Wert von 0,5 % und in zehn Jahren das international vereinbarte Ziel von 0,7 % erreichen.

Bilaterale Hilfe wird bevorzugt, mit der Hoffnung auf eine bessere Übersicht und Flexibilität. Der Finanz- und Wirtschaftsministerium hatte zu Jospin Zeiten die Multilateralisierung gefördert und deren Anteil von 27 % (1995) auf 40,3% (2001) gesteigert, mit Zuweisungen vor allem an die EU – Frankreichs Anteil im Europäischen Entwicklungsfonds beträgt rund 25 %. Doch die schwerfälligen Verfahren führen in diesem System zur Verspätung der Auszahlungen, worüber sich die Partnerländer häufig beklagen. Die Steigerung der Hilfe wird also vorwiegend im bilateralen Raum stattfinden.

Die bilaterale Hilfe im Jahre 2001 betrug 2,65 Mrd. Euro (davon 61 % für Afrika incl. Nordafrika) gegen 4,2 Mrd. Euro 1995. Erstes Partnerland bleibt Ägypten mit 243 Mio. Euro, gefolgt von Marokko (181 Mio.), Elfenbeinküste, Senegal und Tunesien. Insgesamt haben die weniger entwickelten Länder 31% der bilateralen Hilfe bekommen (819 Mio.). Statt der Projekthilfe soll künftig stärker Programmhilfe (besonders in sozialen Bereiche) geleistet werden.


Die Finanzielle Zusammenarbeit ist weiterhin separat

Neben der DGCID gibt es die von Jean-Michel Sévérino geleitete Agence française de développement (AFD), die französische Entwicklungsbank, Durchführungsorganisation der Finanziellen Hilfe, die nicht dem Außen-, sondern dem Finanz- und Wirtschaftsministerium untersteht. Für dieses verwaltete sie in 2002 ca. 1,23 Mrd. Euro (davon 475 Mio. für die TOM, die überseeischen Territorien). Zusätzlich erhielt sie 190 Mio. Euro vom Außenministerium für Zuschüsse an Entwicklungsländer.

Die AFD vergibt sowohl Zuschüsse als auch Darlehen. Die Zuschüsse der AFD gehen in drei Gruppen von Ländern. Die erste besteht aus 13 „Schwerpunktländern“ (pays de concentration), in denen Frankreich zu den drei ersten Geldgebern zählt und Programme in mehreren Sektoren durchführt, darunter Senegal, Benin, Burkina Faso, Mali, Kamerun, Tschad und Madagaskar (Togo, Zentralafrika und Kongo wurden wegen schlechter governance gestrichen). Die zweite Gruppe besteht aus 12 Ländern „verstärkter Zusammenarbeit“ (ein oder zwei Leistungssektoren), die dritte aus 30 „opportunistisch“ gesehenen Länder (gelegentliche Beteiligungen), wo die AFD kein Büro unterhält. Auch für die AFD bleibt Afrika Schwerpunkt Nummer eins.

Die Darlehen der AFD konzentrieren sich zu 85% auf fünf Länder (Marokko, Tunesien, Südafrika, Vietnam und die Dominikanische Republik). Neue Darlehensnehmer sind in jüngster Zeit ausgewählt worden: im östlichen Mittelmeer (Türkei, Syrien, Libanon) und im Mekong-Becken (Thaïland, Südchina). Die AFD richtet ihre Leistungen hauptsächlich auf Wasserversorgung, Gesundheit, Umweltschutz, Privatwirtschaft und Finanzwesen, und stützt sich dabei auf die Erfahrungen vorwiegend französischer Unternehmen.

Für die AFD erweist sich die durch die Reform von 1998 definierte ZSP-Zone gleichzeitig als zu gross und zu klein: Sie ist zu klein für das Darlehensgeschäft der AFD, weil die begebenen Entwicklungsländer immer weniger zahlungsfähig sind und die Darlehen sich deshalb auf immer weniger Länder konzentrieren (85 % auf fünf Länder). Das vergrößert das Risiko – deshalb darf sie seit einigen Monaten Kredite auch an andere Länder geben. Andererseits ist die ZSP zu groß in Bezug auf die Mittel, die der AFD vom Außenministerium für Zuschüsse zur Verfügung gestellt werden. Sie konzentriert sich daher in diesem Bereich auf einige wenige Länder.

Die vorgesehene Steigerung seiner staatlichen Hilfe wird Frankreich (als fünftes Geberland) hauptsächlich durch Entschuldung im Rahmen der HIPC-Initiative umsetzen. Frankreich ist unter den OECD-Ländern dasjenige, das die höchsten Schuldenbeträge erlassen hat (10,4 Mrd. Euro), und es nimmt an der HIPC-Initiative in drei Formen teil : Schuldenerlass im Rahmen des Pariser Clubs (5,7 Mrd.), bilateraler Erlass (4,7 Mrd.) und Erlass multilateraler Schulden (200 Mio.). Die bilaterale Entschuldung verfügt seit einiger Zeit über ein neues Instrument : „Entschuldungs-Entwicklungsverträge“ (C2D). Dabei bezahlen die Länder ihre Fälligkeiten weiter, aber Frankreich überweist umgehend eine entsprechende Summe auf ein spezielles Konto der jeweiligen Zentralbanken. Dadurch soll sichergestellt werden, dass das Geld für nachhaltige Entwicklung und Armutsbekämpfung verwendet wird, in Form von Zuschüssen für drei Jahre. C2D-Verträge in Höhe von 2,75 Mrd. Euro sind (oder werden in Kürze) abgeschlossen mit Mozambik, Uganda, Bolivien, Kamerun und Elfenbeinküste.


Afrika wieder im Vordergrund

Im Gegensatz zur Regierung Jospin, die ihre Aufmerksamkeit vorrangig europäischen Problemen und der Krise im Nahen Osten widmete und ihren Afrikapessimismus nicht verhehlte, hat sich die Rechtsregierung bereits 2002 zu einer „Wiederpriorisierung“ Afrikas bekannt. Der 22. Franko-Afrikanische Gipfel, der Mitte Februar in Paris zelebriert wurde, stand unter dem Motto „Eine neue Partnerschaft zwischen Frankreich und Afrika“. Präsident Chirac und sein Außenminister Dominique de Villepin haben dies zu ihrer persönlichen Sache gemacht. Beim G8-Gipfel Anfang Juni in Evian hat Chirac auf verstärkte Hilfe für Afrika gedrungen. Villepin, der lange in der Direktion für afrikanische und madagassische Angelegenheiten des Quai d’Orsay tätig war, kennt den Kontinent sehr gut und bereist ihn so oft, dass der eigentliche Minister für Zusammenarbeit, Pierre-André Wiltzer, quasi im Hintergrund steht. Der Wille des Außenministers, mit alten Seilschaften zu brechen, hat zu einer Verjüngung des Teams geführt, auch zur Umbesetzung der Afrikanischen Zelle im Elysée (die graue Eminenz Michel Dupuch wurde durch Michel de Bonnecorse-Lubière ersetzt). Nachdem Afrika wieder im Zentrum der internationalen Debatten steht, hat „Jacques Chirac Frankreich seine Rolle als Sprecher der armen Länder, und insbesondere der afrikanischen Länder, zurückgewonnen“, meint Wiltzer2.

Doch während Frankreichs Einfluss den armen Länder nützen kann, kommt es ihm nicht ungelegen, wenn es zugleich diese Länder für seine eigenen außenpolitischen Ziele einspannen kann: bei der Ablehnung des anglo-amerikanischen Krieges im Irak oder bei einem künftigen internationalen Abkommen über kulturelle Vielfalt, damit kulturelle Dienstleistungen nicht wie Marktprodukte behandeln werden. Solche Themen wurden z. B. beim letzten Treffen der Frankophonie in Oktober 2002 diskutiert, in Anwesenheit der Vertreter von 56 Ländern; selbst der algerische Präsident Abdelaziz Bouteflika nahm daran teil, der bisher solche Termine für kulturellen Hegemonismus gehalten hatte. Eine deutliche Politisierung der Frankophonie zeichnet sich damit ab.

Frankreich hat seine Zusammenarbeit und Entwicklungspolitik stark verändert, doch einige Fragen bleiben offen. Das Finanz- und Wirtschaftsministerium behält eine erhebliche Rolle (Beziehungen mit anderen Geberländern, Vormundschaft über die AFD, Verwaltung der Entschuldungsmechanismen), während das Außenministerium für Kooperation und Projektzuschüsse zuständig ist. Diese zweigleisige Struktur ist weiterhin ein Hindernis für die mit der Reform angestrebte Kohärenz. Dies macht sich zum Beispiel zwischen den SCAC und den Außenbüros der AFD bemerkbar.

Zudem sind die Eliten des Außenministeriums keine Spezialisten für Entwicklungspolitik, die bei den französischen Diplomaten nie zu den noblen Fächern gehört hat. Außerdem bleibt die Afrikanische Zelle im Elysée erhalten, die direkt dem Präsidenten zugeordnet ist. Und was die Einstellung der europäischen Dumping-Exporte nach Afrika angeht, so hat Frankreich zwar die Abschaffung der Agrarsubventionen angekündigt, sich aber zugleich geweigert, die europäische Agrarpolitik vor 2006 anzutasten. Die Widersprüche bleiben.
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1. „Rapport d‘information“ des französischen Senats, 30. Oktober 2001
2. France-Afrique: La droite reprend l‘initiative, in: Marchés tropicaux et méditerranéens (Schwerpunkt-Heft), n°2979, 13. Dez. 2002

Nathalie Gillet ist Mitarbeiterin der französischen Wochenzeitschrift Marchés tropicaux et méditerranéens